LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA NORTEAMERICANA Y LA VACUNACIÓN CONTRA EL COVID

(SCOTUS “NATIONAL FEDERATION OF INDEPENDENT BUSINESS v. DEPARTMENT OF LABOUR” y “BIDEN v. MISSOURI /BECERRA v. LOUISIANA” 1/13/2022)

El 13 de enero de 2022 la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos (SCOTUS [1]) dictó dos fallos referidos a la vacunación contra el COVID 19 y el ámbito laboral. 

Son pronunciamientos recientes, dos meses de vida, aunque la irrupción del conflicto bélico Rusia –Ucrania y el horror de la guerra parecen haber dejado atrás la temática del virus, que acaparó la escena mediática a partir de marzo del 2020. 

No obstante, estas sentencias contienen un mensaje importante sobre el modo en que corresponde efectuar el examen de constitucionalidad del accionar administrativo en materia sanitaria y de emergencia. También serán relevantes en el futuro, en vista de la “fatiga pandémica psíquica” que aqueja a gran parte de la población y del espíritu crítico de algunos votantes frente a los abusos de poder sufridos en aras del COVID, con lo que es posible la reedición en los tribunales de cuestiones análogas a las que aquí se debatieron[2]. 

En el primer caso decidido por SCOTUS[3], “NATIONAL FEDERATION OF INDEPENDENT BUSINESS v. DEPARTMENT OF LABOUR[4]”, la controversia se asienta en la Ley de Seguridad y Salud Ocupacional, mejor conocida por sus siglas: OSHA (1977). 

Se trata de una ley de carácter federal, destinada a “asegurar condiciones de trabajo seguras y saludables para trabajadores y trabajadoras[5]”. Con las distancias del caso, podría compararse con la Ley 24.577 y nuestro propio régimen de Riesgos del Trabajo.

El conflicto se origina por la decisión de la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional –que también con el debido cuidado, podría asimilarse a nuestra Superintendencia de Riesgos del Trabajo- de establecer en forma obligatoria y a los empleadores con más de 100 trabajadores, la vacunación compulsiva de su plantel o, en caso de negativa del dependiente, el testeo semanal del mismo con costo y cargo al trabajador. Es la política sanitaria conocida vulgarmente como “vax or test”.

La norma en cuestión, por el tipo de empleador definido en el dispositivo, conllevaba un mandato de vacunación sobre la mayoría de la fuerza de trabajo de los Estados Unidos[6]: un universo de 84 millones de personas. Ello equivale a dos tercios de la población activa y aproximadamente, al 40% del total de la población norteamericana en su conjunto. 

Véase así la importancia de la controversia en cuanto a la validez de la decisión del ente administrativo, ya que si bien la medida se presentó como una cuestión de seguridad o salubridad ocupacional, en la realidad y por vía indirecta, derivaba en extendidos efectos de alcance general, mucho mayor al del ámbito del trabajo. 

Y éste es el núcleo de la cuestión, ya que en la redacción del fallo no pasó inadvertido para los magistrados la ausencia de intervención del Congreso de los Estados Unidos, pues dice la Corte que si bien éste “dictó legislación significativa abordando la pandemia COVID 19, declinó promulgar ninguna medida similar…” a la impugnada. Es decir, nos encontramos en un marco de prescindencia del Poder Legislativo, que es quien representa al voto popular y cuenta con la competencia constitucional de regular e imponer límites en el ejercicio de los derechos individuales. En el caso, un derecho fundamental, cual es adoptar decisiones sobre el propio cuerpo humano. Recordemos que para el esquema jurídico estadounidense, al igual que sucede con el nuestro[7], los derechos individuales sólo pueden regularse por ley en el sentido formal, lo que requiere que la norma sea dictada el órgano legislativo. 

Más allá de esta sustancial falla de origen, tampoco escapó a  SCOTUS el uso de la figura de la emergencia y, frente ello, la crítica en cuanto al tiempo –a criterio del Tribunal, excesivo- que insumió la adopción de las medidas. 

Así recuerda la sentencia que la Administración Biden anunció al público el 9 de septiembre de 2021 que adoptaría “un nuevo plan para requerir que más americanos fueran vacunados… (y) que el Departamento de Trabajo dictaría una regla de emergencia… (con) el propósito de incrementar las tasas de vacunación en las empresas de todos los Estados Unidos.” A lo que, con ironía la Corte replica que las respectivas disposiciones, del Secretario de Salud y de la Administración de Seguridad y Salud Ocupacional, tuvieron dos meses más de demora[8].

Como se observa, SCOTUS pone en tela de juicio no sólo que hubiera una materia de estricta seguridad laboral, sino también, una real situación de emergencia, tratándose en verdad, de la intención de imponer por la vía indirecta de una norma reglamentaria en el sector del trabajo, una decisión con alcance general a toda la población y que por ende, debió adoptarse en el Congreso de ese país[9]. 

Para quien quiera leer entre líneas -o no tanto, porque el fallo es muy directo- la intervención de una Agencia Administrativa en materia de trabajo fue una excusa. De este modo y con la cobertura de un pretendido reglamento, se estableció la obligatoriedad de la vacunación a lo largo y a lo ancho de los Estados Unidos, con graves consecuencias económicas para quienes se negaran a aceptar la medida, en tanto los trabajadores se verían afectados en su fuente de ingresos al impedírseles prestar servicios, y los empleadores en su patrimonio, por la vía de sanciones administrativas pecuniarias. Un atajo frente a las notorias resistencias del pueblo norteamericano a la vacunación y al probable fracaso del debate en el Congreso. 

Más allá de las consideraciones socio-políticas efectuadas, el conflicto, en términos jurídicos, se refiere al desborde de las competencias asignadas por la ley a una autoridad administrativa, en este caso, la de seguridad laboral, y a la figura del exceso en la reglamentación. Para visualizar el paralelismo con nuestro país, se trata de una discusión más propia del Derecho Constitucional y del Derecho Administrativo, que relativa al Derecho del Trabajo.

En efecto, SCOTUS se adentra en el análisis de las estructuras y competencias de los órganos administrativos y en las características del mandato de vacunación impuesto por la autoridad de riesgos del trabajo, para señalar: “Las agencias de la Administración son criaturas estatutarias[10]. En consecuencia sólo poseen la autoridad que el Congreso les ha otorgado. El Secretario ha ordenado que 84 millones de americanos se apliquen una vacuna COVID-19 o se sometan a testeos médicos semanales a su propio cargo… Esperamos que el Congreso hable claramente cuando autoriza a una agencia a ejercitar poderes de vasta significación económica y política… La cuestión, entonces, es si la ley autoriza directamente el mandato del Secretario. No lo hace. La ley habilita al Secretario para establecer estándares de seguridad en el lugar de trabajo, no extensas medidas públicas de salud… A pesar de que el COVID 19 es un riesgo que ocurre en la mayoría de los lugares de trabajo, no es mayoritariamente un peligro ocupacional. El COVID 19 puede y efectivamente se expande en el hogar, en las escuelas, durante eventos deportivos, y en cualquier otro lugar donde la gente se reúna. Este tipo de riesgo universal no es diferente a los peligros diarios que todos enfrentamos por crímenes, polución o cualquier tipo de enfermedades transmisibles. Permitir a la Agencia regular los peligros de la vida diaria, simplemente porque la mayoría de los americanos tiene trabajos y enfrenta estos mismos riesgos en su jornada, significativamente expandiría la autoridad regulatoria de la Agencia sin una clara autorización del Congreso.”

Concluye el fallo “NATIONAL FEDERATION” como en general lo hace SCOTUS y los altos tribunales del Common Law, con el esbozo de que el principio general adoptado en la sentencia permite excepciones, ello es, cuestiones de casuística. Mencionamos este aspecto, ya que conviene retenerlo para el análisis de la segunda sentencia, “BIDEN vs MISSOURI”.

Así señala la Corte: “Esto no significa que la Agencia carezca de autoridad para regular riesgos ocupacionales específicos relacionados con el COVID 19… particularmente en ámbitos atestados de gente… Pero el peligro presente en esos lugares difiere tanto en grado como en naturaleza del riesgo diario de contraer COVID 19 que todos enfrentan[11].”

En conclusión: la agencia de riesgos del trabajo se encuentra habilitada para regular cuestiones de riesgos del trabajo, pero no enfermedades generales que pudieran contraerse con independencia de la prestación laboral. Fuerte mensaje judicial para el mandatario más poderoso del mundo. En lo que a nosotros respecta, posiblemente, un mero espejismo.

Dicho esto, queda el análisis del segundo pronunciamiento, dictado el mismo día 13 de enero de 2022 y también relativo al COVID 19.

Son dos procesos acumulados en una misma sentencia caratulados “BIDEN v. MISSOURI” y “BECERRA (Secretario de Salud y Servicios Humanos) v. LOUISIANA[12]”, donde se aborda el tema de la vacunación obligatoria pero respecto de una actividad laboral específica y subvencionada por el Estado Federal: el personal de los establecimientos de salud que reciben fondos públicos de los programas Medicare y Medicaid. 

Con espíritu docente SCOTUS explica en el fallo en qué consisten los planes de salud Medicare y Medicaid: están destinados a “proveer seguro de salud a individuos mayores de 65 años, así como a aquellos con incapacidades específicas… y de bajos ingresos”. 

Son entonces beneficiarios pertenecientes a grupos en riesgo (adultos mayores, discapacitados, personas carentes de patrimonio) y por tanto, pasibles de padecer problemas de salud más graves que el resto de la población, según lo recepta la propia Corte: “el COVID 19 es altamente contagioso, peligroso y –especialmente para los pacientes de Medicare y Medicaid- una enfermedad mortal. El Secretario de Salud y Servicios Humanos determinó que la obligatoriedad de la vacuna COVID-19 reduciría sustancialmente la posibilidad que los trabajadores de la salud contrajeran el virus y lo transmitieran a los pacientes. En consecuencia [el Secretario] concluyó que el mandato de vacunación era necesario para promover y proteger la salud y la seguridad del paciente en vista de la actual pandemia.”

Por esta razón, el marco fáctico es sustancialmente distinto al de la sentencia anterior: los empleadores reciben subsidios por sus prestaciones, a la vez que la norma involucra la protección de terceros: pacientes en situación de mayor riesgo sanitario.

Es así que sobre estos hechos específicos la decisión adoptada por SCOTUS es, por el contrario a la primera sentencia que se analizó, favorable a la autoridad administrativa federal. 

Dice la Corte: “La regla, entonces, encaja nítidamente dentro del lenguaje del estatuto. En definitiva, asegurar que los proveedores tomen medidas para evitar la transmisión de un virus peligroso a sus pacientes es consistente con el fundamento principal de la profesión médica: primero, no dañar… Es cierto que el mandato de vacunación va más allá de lo que el Secretario ha realizado en el pasado para implementar controles sobre las infecciones. Pero jamás ha tenido que abordar un problema infeccioso de esta escala y alcance con anterioridad. En todo caso, no puede caber duda de que abordar el problema de las infecciones en los establecimientos de Medicare y Medicaid  es lo que él realiza. Y esta respuesta no es una sorpresa. Los requerimientos de vacunación son un rasgo común en la provisión del cuidado de la salud en América. De ordinario se requiere a los trabajadores de la salud en este país que se encuentren vacunados para enfermedades como hepatitis B, influenza, sarampión, paperas, y rubeola… En consecuencia, concluimos que el Secretario no excedió su autoridad estatutaria al requerir que, en orden a continuar elegibles para los dólares de Medicare y Medicaid, los establecimientos… aseguren que sus empleados están vacunados contra el COVID 19.”

La incisiva alusión a “los dólares de Medicare y Medicaid” es propia del lenguaje y del pensamiento norteamericanos. Se trata de una ventaja o privilegio vía subsidio y proveniente del erario público, y no de un mero precio de mercado percibido de un particular. Por esta razón, el establecimiento sanitario que recibe estos fondos posee obligaciones más intensas, cuales son la observancia de las condiciones impuestas por el Secretario del Área para acceder a los mismos y permanecer en el régimen de subvenciones. En términos jurídicos, el actuar de Administración no se refiere a una reglamentación que limita derechos individuales, como en la primera sentencia, sino a una acción de fomento[13], de carácter voluntario y promocional y en la que existe una evaluación discrecional del Estado con apreciación propia de de razones y criterios de interés, conveniencia o utilidad públicos. De ello se deriva que la Corte estadounidense se pronuncie por una solución jurídica absolutamente distinta. Nuevamente, un caso con conexión en el mundo laboral, pero una solución de Derecho Administrativo.

La frase final de SCOTUS en este juicio resume los dos procesos y establece la distinción entre el resultado de uno y otro caso: “NATIONAL FEDERATION” y “BIDEN v. MISSOURI”. 

En efecto, el fallo termina con esta aseveración: “los desafíos impuestos por una pandemia global no autorizan a la agencia federal a ejercitar un poder que el Congreso no le ha concedido[14]. Al mismo tiempo, circunstancias sin precedentes de este tipo no proveen fundamentos para limitar el ejercicio de las potestades que la agencia por largo tiempo ha tenido reconocidas[15].” 

Cabe resaltar que ninguna de estas sentencias resuelve la problemática de las facultades del propio empleador, como gestor de la salubridad y seguridad interna de su establecimiento, para disponer medidas de resguardo frente al COVID 19 en el lugar de trabajo, como por ejemplo, la vacunación compulsiva de sus dependientes[16]. Aun así, los expertos de ese país señalan que los tribunales han respaldado a las empresas en la mayoría de los casos, a excepción de que la normativa estadual fuera contraria. La dificultad de la cuestión es evidente, como se observa en la casuística de la propia SCOTUS. A dos años de este proceso todavía quedan varios capítulos pendientes sobre el COVID-19 y el ámbito laboral, que darán mucho material adicional para analizar en el futuro.

Para finalizar, después de estas páginas agotadoras se preguntará el lector qué interés podría encontrar un profesional del derecho en la Argentina, en particular, un abogado laboralista, en revisar o analizar sentencias de países extranjeros. Salvo mejor opinión, creemos que la temática de la libertad no tiene fronteras. El Congreso de nuestro país eludió durante dos años la cuestión del COVID 19 y así fue que quedamos sometidos a los vaivenes de decisiones absolutamente arbitrarias que no encontraron ningún tipo de límite, salvo el del agotamiento social. Por el contrario, la Corte estadounidense pronunció en dos meses dos fallos relativos a la cuestión[17], exponiendo con números y datos los efectos que depara el accionar de la administración, tanto en un obrar inconstitucional y en agravio a las libertades individuales, como cuando es acorde a la ley. El Derecho Comparado es, por lo tanto, una fuente enriquecedora para la autocrítica y el aprendizaje, y por ello, en un arrebato de resistencia contra comodidad de lo conocido, persistiremos en esta senda, para navegar también por las difíciles y complejas aguas foráneas.